Infodette 05/10/2006
ANALYSE : Rapport spécial sur le Pérou – Comment vont les pays oubliés du G8?
Introduction
Les organisations de la société civile (OSC) péruviennes font partie des acteurs les plus actifs du mouvement mondial contre la dette. En 1999, en seulement trois mois, les OSC péruviennes ont collecté plus de 1,8 millions de signatures pour la pétition mondiale appelant à une annulation de la dette pour l’an 2000. Près de 26 millions de signatures avaient été collectées en tout ; la contribution du Pérou à l’effort mondial a donc été considérable. Laura Vargas Valcarcel, Secrétaire Générale de Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS) à Lima, a d’ailleurs qualifié la participation de la société péruvienne « d’incroyable », et commenté que « la campagne de Jubilee 2000 avait contribué à faire du Pérou un des pays leaders dans la contestation de la dette ». La campagne de Jubilee 2000 a permis une très bonne sensibilisation générale du public et 78% des citoyens interrogés ont déclaré adhérer aux objectifs de la campagne.
Mais ce n’est pas la première fois que le Pérou remet en cause le débat mondial sur la dette souveraine. Alán García, élu Président du Pérou en 2006, avait déjà exercé la fonction de Président de 1985 à 1990. Pendant son premier mandat, adoptant une mesure populiste, il avait appelé à limiter le service de la dette à 10% des revenus du gouvernement. Il avait également appelé les autres gouvernements de la région à soutenir cette mesure, mais s’était retrouvé relativement isolé sur cette question en Amérique latine. Le pays s’était en outre vu déclaré « inéligible » aux crédits du Fonds Monétaire International (FMI). Pourtant, en réalité, García n’a jamais mis cette politique en œuvre, et aujourd’hui le Président a plus ou moins déclaré son intention de « ne pas faire de vagues » ; autrement dit, il surveille la cote de solvabilité internationale du pays et essaie de ne pas donner l’image d’un pays « ayant besoin d’aide ».
Dans ce contexte, le sujet de la dette est devenu quelque peu tabou. Laura Vargas Valcarcel, de la CEAS, explique que « si aujourd’hui vous demandez aux péruviens si la question de la dette fait partie de leurs préoccupations, la plupart vous répondra que non. Les gens ne font pas le lien entre le fardeau de la dette péruvienne et leur vie quotidienne, et ils semblent également croire que les belles phrases du gouvernement, telles que « nous avons procédé à une restructuration de la dette » sont positives et bénéfiques pour le Pérou ».
En juillet 2005, le Pérou avait anticipé le remboursement de 1,55 milliards de USD de dette au Club de Paris, ce que beaucoup avaient pris pour un signe de bonne santé générale de l’économie. Les économistes péruviens qui se sont penchés sur la question ont cependant révélé que ce remboursement allait coûter très cher au Pérou. En fait, le pays a tout simplement substitué la dette extérieure concessionnelle par une dette domestique non-concessionnelle : le remboursement anticipé a été financé par l’émission d’obligations d’Etat sur le marché domestique et sur le marché international. L’opération n’a en fin de compte pas réduit le stock de dette du Pérou. Nous en apportons des détails et une analyse plus approfondie plus loin dans cet article.
Jusqu’à présent, le Pérou a été exclu de tout accord international d’allègement de dette, c’est pourquoi le pays supporte un fardeau de dette massif de plus de 22 milliards de USD et consacre entre 22 et 23% du budget du gouvernement au service de la dette. Le pays a bénéficié de quelques arrangements de conversion de dette avec la Suisse, l’Allemagne, et plus récemment l’Espagne, mais ces mesures ne peuvent constituer une solution de long terme au problème de la dette extérieure. La moitié de la population péruvienne vit dans la pauvreté, et environ 25% vivent dans une situation d’extrême pauvreté.
Les échecs successifs des gouvernements précédents à éradiquer définitivement la pauvreté et les inégalités de revenus en ont amené certains à se demander dans quelle mesure les remboursements du service de la dette puisaient dans les ressources - pourtant maigres - de l’Etat aux dépends des investissements de santé, d’éducation, d’eau, de logements et des autres dépenses visant à réduire la pauvreté. L’analyse réalisée par Eurodad et la CEAS sur les capacités du Pérou à assurer le service de sa dette en fonction de critères de développement humain révèle que le pays n’est absolument pas en mesure d’assurer le service de sa dette sans entraver les dépenses essentielles de santé et de bien-être public. Au cours de conversations avec des parlementaires, il est toutefois ressorti qu’il y avait peu d’espoirs que les ressources respectivement allouées aux remboursements du service de la dette et aux dépenses sociales soient modifiées de façon radicale par le nouveau gouvernement avant un ou deux ans. « Nous avons très peu de marge de manœuvre », souligne un parlementaire du parti Aprista. « Ne vous attendez pas à voir de changements majeurs dans les allocations de budget dans l’immédiat ».
Eurodad décrit ci-dessous les principales caractéristiques de la dette du Pérou, et présente différents points de vue d’organisations de la société civile péruvienne sur chaque question.
Le Pérou paye sa dette au Club de Paris
En juillet 2005, le remboursement anticipé des 1,55 milliards de USD de dette du Pérou au Club de Paris a défrayé la chronique. Un remboursement anticipé implique bien évidemment une situation macroéconomique saine, telle que celle que le gouvernement péruvien a alors décrit à la presse. Cependant, Humberto Ortiz, économiste au sein de la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS), a révélé, après avoir procédé à une analyse plus détaillée des termes – et des implications – de ce remboursement anticipé, que loin d’aider et de « libérer » le pays des créanciers du Club de Paris, cette démarche coûtera en fait très cher au Pérou sur le long terme.
12 membres du Club de Paris ont profité du remboursement du Pérou, que ce dernier a financé grâce à l’émission d’obligations sur les marchés domestique et international. D’après Humberto Ortiz, une grande partie de ces dettes était d’origine douteuse. Le montant total de dette remboursée s’élève à 1,55 milliards de USD sur une dette totale de 8 milliards de USD envers le Club de Paris, ce qui réduira le service de la dette extérieure du Pérou envers le Club de 420 millions de USD annuels.
Toutefois, Humberto Ortiz argumente qu’en émettant des obligations d’Etat pour rembourser sa dette au club de Paris, le Pérou a remplacé la dette extérieure concessionnelle par une dette domestique non-concessionnelle. Le taux d’intérêt des obligations d’Etat péruviennes varie entre 7 et 23%, alors que la plupart des créances du Club de Paris étaient de nature concessionnelle. Cela implique un coût élevé pour le pays et signifie que l’accord n’a absolument pas permis d’atteindre les objectifs visés de réduction des stocks de dette et du service de dette.
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Pays
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Montant (millions USD)
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Allemagne
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23
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Canada
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139
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Espagne
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255
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France
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508
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Italie
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340
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Japon
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8
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Pays-Bas
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63
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Suède
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55
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Royaume-Uni
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86
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Autriche
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31
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Finlande
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7
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Norvège
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37
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Total
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1552
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En outre, « les opérateurs de cette émission d’obligations sont JP Morgan Fonds, INC et UBS Securities LLC. Au Pérou ils n’ont pas vraiment la réputation d’être transparents », ajoute Monsieur Ortiz.
La CEAS a formulé les principes suivants concernant la restructuration de la dette :
• L’arrangement doit entraîner une nette réduction des stocks de dette et du service de la dette du pays débiteur
• Toutes les négociations et les accords passés doivent être transparents
• Les économies réalisées doivent être allouées au développement social
• Les dettes illégitimes doivent être reconnues.
D’après Monsieur Ortiz, « aucune de ces caractéristiques n’a appliqué dans le cas de l’opération sur la dette du Club de Paris ». De plus, selon la Banque Mondiale, un transfert net négatif de ressources de 2,5 milliards de USD a été observé en 2004. « Comment le gouvernement peut-il affirmer que la dette du pays est sous contrôle ? C’est complètement faux, » commente Humberto Ortiz.
En attendant, Alán García a annoncé son intention de continuer à l’avenir à chercher des arrangements avec les créanciers du Pérou. Dans l’immédiat, Eurodad demande aux créanciers du Club de Paris qu’ils garantissent au moins l’équité et la transparence des négociations menées avec les pays débiteurs, et qu’ils garantissent la publication de toute information ou documentation importante à l’avance, afin de permettre l’examen complet de chaque processus de négociation. Toutes les « transactions » doivent impérativement respecter les principes définis par la CEAS. Cela attesterait d’un réel engagement envers les pays en développement et les ODM.
(Avec nos remerciements à Humberto Ortiz de la CEAS, qui nous a fourni les informations nécessaires à la préparation de cette brève analyse)
Les conversions de dette
Au cours des dernières années, le Pérou a participé à un certain nombre d’opérations de conversion de dette avec différents créanciers bilatéraux. Parmi ceux-ci se trouvent la Suisse, l’Allemagne et, plus récemment, l’Espagne. L’arrangement avec l’Espagne est actuellement en cours de discussion (l’Espagne a signé des accords de conversion de dette avec de nombreux pays latino-américains, dont le Salvador, le Honduras, le Nicaragua, l’Equateur, le Pérou, la Bolivie et le Paraguay). Le gouvernement espagnol place l’éducation comme objectif prioritaire de ces opérations de conversion de dette, mais a toutefois précisé que ces dernières devaient impliquer des entreprises espagnoles (ou des filiales péruviennes d’entreprises espagnoles), ce que les groupes de pression péruviens et espagnols ont tous catégoriquement condamné. Par ailleurs, les modalités d’implication des organisations de la société civile du Pérou dans la définition des priorités d’investissements et dans le suivi des ressources ne sont pas encore définies. Cette question doit être clarifiée de toute urgence avec les OSC locales. En outre, Eurodad souligne le fait que ces arrangements de conversion de dette risquent d’être comptabilisés comme de « l’Aide Publique au Développement » (APD).
Carlos Bedoya, de Jubileo Perú, commente : « nous nous demandons si ces arrangements de conversion de dette représentent réellement un bénéfice pour le Pérou, ou s’ils sont juste une bonne affaire pour l’Espagne ». Jubileo Perú invitera le bureau de coopération espagnol à une table ronde pour débattre de la mise en œuvre de cette conversion de dette et garantir une large participation des OSC et le respect de bonnes pratiques.
Il semble que de nombreux bailleurs considèrent les opérations de conversion de dette comme une stratégie essentielle pour alléger la dette des pays non-PPTE ou des pays à revenu moyen sévèrement endettés. Le mot clé est bien sûr « allègement », et les créanciers de doivent d’aucune manière penser que ces arrangements ad hoc sont la solution aux crises de dette extérieure de pays qui se sont vu jusqu’à présent exclure de tout accord international d’annulation de dette.
Dette Illégitime : La Commission Valencia Dongo
Le Pérou est l’un des rares pays ayant fait réaliser un audit de la dette externe par son Congrès. La Commission Valencia Dongo, nom sous lequel elle s’est fait connaître, était constituée de députés bénéficiant de l’immunité parlementaire. Elle était chargée d’étudier la contraction et la renégociation de la dette extérieure du pays entre 1990 et 2000 (sous la présidence de Fujimori) auprès des organisations financières internationales, des banques internationales et des gouvernements étrangers. La Commission a entrepris ses recherches de septembre 2001 à juin 2002.
La Commission avait été chargée d’examiner la légalité de la dette extérieure du Pérou ainsi que l’utilisation finale des ressources financières. Elle s’est pour cela divisée en deux groupes : le premier a été chargé d’analyser les dettes contractées par l’ancien Président Fujimori dans des secteurs tels que la défense, les infrastructures et l’agriculture, alors que le second s’est penché sur la renégociation de la dette réalisée par le Président Fujimori.
La Commission Valencia Dongo est parvenue à un certain nombre de conclusions accablantes concernant la légalité et la nature de la dette extérieure du pays et également sur les personnes responsables. Pour la première fois, des actes illégaux et malhonnêtes commis par le gouvernement ont été exposés au grand jour, révélant l’existence de corruption au sein de l’Etat, étroitement liée à de puissants groupes économiques. La commission a conclu qu’au Pérou, près de 6,8 milliards de USD avaient été frauduleusement négociés. La commission est parvenue à ce chiffre en comparant des documents certifiés (contrats, lois, etc.) avec le témoignage de fonctionnaires et d’employés du secteur privé.
Les rapports de la commission ont été envoyés au ministère public. Toutefois, les recommandations de la Commission Valencia Dongo n’ont pas été actées, et le processus est resté en dehors des cours de justice publiques. Un des principaux obstacles a été la réticence du Congrès à approfondir davantage ses recherches, que l’on peut expliquer par l’influence de pouvoirs économiques et politiques dans le pays. Jubileo Perú veut que les recommandations de la commission soient exécutées, et mène actuellement un travail de lobbying actif auprès du nouveau parlement pour que celui relance à nouveau le processus. Plusieurs parlementaires ont déjà fait part de leur volonté de reprendre la question en main et d’organiser une concertation avec un certain nombre de groupes de la société civile locale. Eurodad et Jubileo Perú suivront l’évolution de ce travail avec le nouveau gouvernement.
(Avec nos remerciements à Carlos Bedoya, Jubileo Perú, pour l’information fournie ayant servi à rédiger ce résumé)
Le modèle économique néolibéral fonctionne-t-il au Pérou ?
Un débat très préoccupant a actuellement cours au Pérou concernant la possible réintroduction de la peine de mort pour les détenus condamnés pour crime sexuel sur mineur. Le débat – avec ses défenseurs et ses opposants – monopolise les médias, que certains considèrent comme un stratagème délibéré du gouvernement pour détourner l’attention du public de sujets plus pressants tels que le modèle économique en vigueur dans le pays, la signature de l’Accord de Libre-Echange avec les Etats-Unis, ou encore l’engagement du gouvernement envers la réduction de la pauvreté.
Le gouvernement d’Alán García a en particulier déclaré son intention de rester fidèle au modèle économique néolibéral, alors que de nombreux péruviens considèrent que ce dernier n’a pas donné de bons résultats. De fait, d’après une étude réalisée par Catholic Relief Service au Pérou, pour chaque point de croissance gagné au Pérou, les niveaux de pauvreté n’ont reculé que de 0,37 – 0,39%. Pour le dire plus simplement, il faut une croissance de trois points pour réduire la pauvreté d’un point, ce qui signifie que les fruits de la croissance économique ne sont pas parvenus jusqu’aux populations pauvres. Le niveau de pauvreté reste constant, près de 52% de la population vivant dans la pauvreté et environ 24% dans une extrême pauvreté.
Le gouvernement de García a fait la demande d’un nouveau programme de deux ans auprès du FMI, qui, selon le représentant du pays au sein de l’institution, « ne contient que de petites conditionnalités ». Dans l’ensemble, le FMI est satisfait de la gestion macroéconomique du Pérou, qui a le taux d’inflation le plus bas d’Amérique du Sud (à moins de 2%). Le FMI considère que la dette du Pérou est soutenable : ce dernier a fait reculer des indicateurs clés au cours des dernières années - par exemple la dette en pourcentage du PNB a baissé à environ 38%, un chiffre que le FMI recommande de faire baisser davantage, jusqu’à 30%. Cependant, ces statistiques cachent un niveau croissant de dette domestique, de même qu’elles omettent un autre indicateur clé de l’endettement : le service de la dette en pourcentage du revenu central de l’Etat. Au Pérou, le service de dette engloutit presque un quart du budget du gouvernement.
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Service de la Dette 2006 (millions USD)
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Service de la Dette Extérieure
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2,465
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Service de la Dette Domestique
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924
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Total
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3,389
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Le niveau de service de dette élevé – et le « status quo » choisi par le gouvernement - imposent de nombreuses rigidités au budget général du Pérou et donnent lieu à une politique d’austérité fiscale. Pour de nombreux péruviens, cela signifie que les mesures de réduction de la pauvreté entreprises seront purement palliatives, et de nombreuses OSC ont le sentiment que le gouvernement n’est absolument pas sérieux lorsqu’il parle de réduction de la pauvreté. Nombreux sont ceux qui pensent que les espoirs d’atteindre l’Objectif 1 des ODM (réduire de moitié le nombre de personnes vivant dans la pauvreté) d’ici 2015 sont « absurdes » dans le cadre de l’actuel modèle économique en place.
Malgré d’apparentes restrictions budgétaires, le gouvernement a cependant annoncé « un choque de inversión » (un choc d’investissement). Le Premier Ministre De Castillo a présenté « deux lignes d’actions intégrées » : la première, une économie solide et un contrôle ferme de l’inflation ; la seconde, une « montée en flèche » des investissements dans l’éducation, la santé et le développement humain. L’un ne peut pas se produire sans l’autre, a-t-il ajouté. Le slogan du parti APRA au pouvoir est d’ailleurs « responsabilidad social con responsabilidad fiscal ».
Les augmentations de dépenses prévoient également la mise en place de 1000 postes d’agents de police supplémentaires, mais de nombreuses OSC mettent en doute le financement de telles promesses alors que le gouvernement s’est fixé d’importantes restrictions budgétaires. Certaines OSC en sont venues à supposer qu’à moins que le gouvernement n’ordonne de profondes réformes fiscales (ce qu’il semble hésitant à faire), de telles augmentations de dépenses ne pourront pas être réalisées, ou bien seront financées par une émission d’obligations d’Etat (ce qui augmentera la dette domestique) alliée à une augmentation des concessions minières (principalement en faveur de compagnies transnationales bénéficiant de certains privilèges fiscaux).
Des réformes fiscales importantes aideraient le pays à sortir du cercle vicieux dette – pauvreté, et rendraient le système plus juste. Jubileo Perú souhaite faire passer ce message en faveur d’un modèle économique général beaucoup plus juste, mais a pourtant mis du temps à le faire parvenir aux oreilles du gouvernement. Depuis deux ans, le Pérou connaît une augmentation des IED et de ses revenus fiscaux, grâce au boom des prix des matières premières. Le revenu fiscal n’a en tout cas pas augmenté grâce à une amélioration du système de perception fiscale. Le Pérou dépend aussi beaucoup des versements des travailleurs péruviens vivant à l’étranger, qui atteignent 1,4 milliards de USD par an, un montant bien supérieur aux modestes 400 millions de USD d’IED.
Le gouvernement soutient qu’il doit conserver un climat sain pour les investisseurs, dont le pays est grandement dépendant. Il ne peut se permettre de mettre en péril l’évaluation internationale du risque pays du Pérou. Le débat concernant la nature des investissements que le Pérou souhaite attirer ou dont il a besoin est lui beaucoup moins ouvert. Beaucoup s’accordent à penser que le genre d’investissements que le pays a réalisés dans le passé n’ont en rien amélioré le niveau de vie, ni généré de l’emploi ou des revenus.
En attendant, le service de la dette représente exactement le double du montant dédié à l’investissement public dans le pays, lequel correspond exactement au montant du budget général national financé par de nouveaux crédits (respectivement 22 et 11%). L’investissement dans le pays est donc financé par les nouveaux crédits, ce qui n’est évidemment pas viable sur le long terme. La réforme fiscale devient d’autant plus urgente dans ce contexte.
On peut se demander pourquoi le gouvernement de García, au vu de ces indicateurs sociaux et des évidentes contraintes budgétaires qu’il subit, ne prend pas un peu plus de risques en reconsidérant la politique de 10% des revenus du gouvernement au service de la dette. Cette politique pourrait bien trouver un large soutien national : de nombreux groupes locaux membres du réseau Jubileo Perú rappellent que les besoins de base des populations ne sont mêmes pas assurés. Le Président de Banco de la Nación, Enrique Cornejo Ramírez, affirme cependant que cela est impossible. « Pour gagner du terrain avec une politique telle que celle de 1985, il est nécessaire de forger des alliances à la fois dans le pays et entre les pays latino-américains », explique-t-il. « En 1985, le pays a pris des risques et s’est retrouvé isolé des autres gouvernements d’Amérique latine ». En outre, « les acteurs ont changé, les circonstances sont différentes et le Pérou est aujourd’hui endetté envers des bailleurs multilatéraux et non plus des banques privées. La politique de 1985 était une attaque ciblée en partie contre les banques privées », continue-t-il. Le parti APRA au pouvoir a aujourd’hui le sentiment que la marge de manœuvre relative à la dette s’est radicalement réduite. Pendant ce temps, la CEAS a estimé les « besoins humains fondamentaux non satisfaits » à 3,4 milliards de USD annuels. Le service de la dette extérieure s’élève à 2,4 milliards de USD par an, un montant qui pourrait déjà garantir une bonne partie de ces dépenses minimum en faveur des besoins humains.
Dernières réflexions
Un indéniable pessimisme domine au sein des organisations de la société civile au Pérou au regard du nouveau gouvernement d’Alán García et de ses engagements à combattre la pauvreté et les inégalités. Les préoccupations sont surtout provoquées par l’intention affichée du gouvernement de rester fidèle au modèle économique néolibéral, et de continuer à faire de gros remboursements du service de la dette aux créanciers internationaux. Ces remboursements ont des répercussions négatives sur les capacités du pays à investir dans des dépenses sociales - des investissements sociaux qui correspondent d’ailleurs seulement à la moitié des remboursements du service de la dette.
Le Pérou est classé comme pays à revenu moyen, et n’a donc pas pu bénéficier d’initiatives internationales d’annulation de dette. Le pays a seulement bénéficié, dans quelques instances, d’arrangements de conversion de dette auprès d’une poignée de créanciers. Parallèlement, de nombreux bailleurs, comme le DFID britannique et le Ministère allemand de la Coopération au Développement, se retirent du pays pour se concentrer sur des pays d’Afrique subsaharienne à faible revenu. Avec un service de dette élevé et des IED en baisse, le Pérou se retrouve avec des moyens budgétaires très limités, complètement dépendant d’investissements inappropriés. Ces derniers, par contre, ont contribué à accroître le niveau de dette domestique et à renforcer l’insatisfaction de l’opinion publique. Les OSC péruviennes se battent pour des réformes fiscales complètes et redistributives – et le gouvernement doit agir – mais il faut également que la communauté internationale remplisse son rôle. Lorsque l’on sait que d’un côté ou de l’autre de la frontière entre le Pérou et la Bolivie, l’extrême pauvreté et l’indigence sont les mêmes, on ne peut que trouver absurde le fait qu’un des deux pays puisse bénéficier d’une annulation de dette et que l’autre en soit privé, sous prétexte qu’il est « trop riche ». Une méthode bien plus juste que l’approche « PPTE » serait d’accorder une annulation de dette à tous les pays qui en ont besoin pour atteindre les ODM fixés par la communauté internationale. Avec un peu de chance, le nouveau gouvernement se conformera aux recommandations contenues dans le rapport de la Commission Valencia Dongo, et incitera la communauté internationale à reconsidérer sa position par rapport au Pérou.
(Gail Hurley, Eurodad)
ANALYSE : Les nouvelles stratégies pour obtenir un allègement de dette : L’expérience et les meilleures pratiques de ceux qui ont réussi
Les nouvelles stratégies pour obtenir un allègement de dette : L’expérience et les meilleures pratiques de ceux qui ont réussi
Les 15 et 16 août 2006, un séminaire parrainé par ILDIS a eu lieu à Quito, qui a rassemblé des militants de l’annulation de la dette, des représentants de l’Etat et des universitaires, pour discuter de l’expérience de différents pays débiteurs ayant vu leurs efforts de réduction de dette récompensés, et mettre ces expériences en contraste avec celles d’autres pays ayant eux continué à assurer le service d’une dette extérieure bien souvent insoutenable et illégitime. L’objectif de ce séminaire était de rassembler les meilleures pratiques et d’identifier les éléments de ce qui peut être une stratégie fructueuse pour réduire une dette extérieure souveraine.
Du côté positif, les expériences du Nigeria (2005) et de l’Argentine (2004) ont été respectivement présentées par Jaime Delgadillo, d’UNCTAD, et Alejandro Vanoli, représentant le think tank argentin « Grupo Fenix ». Filomeno Santa Ana, coordinateur de « Action for Economic Reform » à Manille, a présenté les expériences négatives des Philippines, pays qui n’a plus obtenu d’allègement de dette de ses créanciers depuis l’accord Brady conclu dans les années 1980. Les participants, en majorité équatoriens, ont également présenté les expériences de l’Equateur et la stratégie de remboursement de la dette qu’il emploie quel qu’en soit le prix depuis les troubles financiers de 1999.
Le texte qui suit est une synthèse des quatre cas présentés lors du séminaire et des principaux enseignements tirés de ces expériences historiques.
Eléments pour une stratégie efficace :
• Les pays doivent négocier dans une situation de défaut de paiement.
Les créanciers ne sont pas prêts à faire des concessions tant que le pays ne démontre pas dans les faits qu’il est incapable de payer et qu’il n’est pas non plus disposé à le faire. Le Nigeria a limité ses paiements aux membres du Club de Paris à 1 milliard de USD annuel. En revanche, il a fidèlement assuré le service de sa dette envers les créanciers multilatéraux et commerciaux. Cette stratégie de « défaut de paiement sélectif » annonçait déjà que le pays allait demander une réduction à ses créanciers du Club de Paris, qui détenaient près de 80% de toutes les dettes du pays. Le Nigeria démarche maintenant les créanciers du Club de Londres pour obtenir une réduction de leurs demandes de remboursement en accord avec la « clause de comparabilité de traitement » contenue dans l’accord du Club de Paris avec les créanciers publics.
De façon comparable, l’Argentine n’a réussi à obtenir aucun allègement de dette de ses obligataires, jusqu’à ce qu’elle cesse d’honorer ses paiements en 2001.
•Les pays doivent s’appuyer sur de solides structures internes pour les négociations.
Le Nigeria a créé le Bureau de Gestion de la Dette (DMO) en 2000, qui avait vocation à devenir le représentant principal du Nigeria dans les négociations. Avant cela, la responsabilité de la dette externe, son enregistrement, son remboursement et les stratégies de négociation étaient divisés entre une multiplicité d’institutions.
• Les débiteurs doivent faire le ménage chez eux, afin d’améliorer leur crédibilité dans les négociations internationales.
Le Nigeria a lancé un processus d’audit interne en 2004, destiné à examiner les opérations et procédures de gestion de la dette. En raison de la très mauvaise image des institutions nigérianes à l’époque, l’audit a été délégué au Bureau d’Audit d’Afrique du Sud, qui a non seulement grandement contribué à la qualité des résultats, mais également à la respectabilité du processus. Sur le plan fiscal, le gouvernement nigérian a adopté une mesure importante en instaurant un compte « d’excédents du pétrole » destiné à absorber les revenus budgétaires excédentaires de façon transparente. De plus, la toute première publication des allocations de revenus et des paiements de l’Etat central aux Etats fédéraux a nettement amélioré la position du Nigeria dans les négociations, car elle a permis aux citoyens ordinaires – au moins en théorie – de suivre ces mouvements financiers, lesquels sont généralement des foyers de corruption interne.
La création d’institutions crédibles de lutte contre la corruption et les arrestations spectaculaires qui ont eu lieu au Nigeria ont renforcé la crédibilité du gouvernement. Un geste fort de la part du débiteur peut même avoir des répercussions positives chez les créanciers. A ce qu’il semblerait, le gouvernement de Romano Prodi aurait entamé un projet de loi afin d’enquêter sur le rôle des banques italiennes dans le processus de la vente des obligations de l’Argentine ; il a ainsi rendu hommage au fait que les petits investisseurs italiens étaient particulièrement engagés dans les valeurs argentines, alors que les investisseurs français ou britanniques, par exemple, ne l’étaient pas.
• Les débiteurs doivent trouver un “Parrain” parmi les créanciers, qui encourage leurs efforts dans les étapes critiques.
Dans le cas du Nigeria, le gouvernement britannique, avec le prestige personnel du Chancelier de l’Echiquier Gordon Brown, a assumé ce rôle. Grâce à son soutien technique et politique, le gouvernement britannique a grandement aidé le Nigeria à sortir de l’impasse face au Club de Paris. L’Argentine, de son côté, n’a pas bénéficié d’un tel soutien dans ses négociations.
• Les débiteurs doivent démontrer qu’ils sont désintéressés, et proposer un marché raisonnable aux créanciers.
En Argentine, bien que la marge de sécurité de 75% ait été d’abord sévèrement critiquée par les organisations créditrices, elle a finalement été acceptée par la majorité des obligataires argentins. Ils ont évidemment préféré cet arrangement, qui leur apportait la garantie qu’au moins 25% seraient payés (c’est-à-dire convertis en titres officiels crédibles). Le Nigeria a fait pu faire progresser les négociations lorsqu’il a expliqué qu’il utiliserait ses revenus exceptionnels du pétrole pour pouvoir payer.
• Il ne doit pas y avoir une seule et unique offre. Les débiteurs peuvent obtenir des compromis de la part des créanciers, s’ils commencent avec des revendications élevées, qu’ils utilisent ensuite comme gage de leurs efforts dans les négociations.
En 2003, l’Argentine a commencé les négociations de sa proposition de Dubaï sur sa position la plus exigeante. Comme prévu, celle-ci a été rejetée dans sa totalité. Le gouvernement a alors déclaré que dans l’ensemble, Dubaï ne bougerait pas sa position ; il a ensuite cédé sur des questions d’importance mineure, la position générale de Dubaï devenant ainsi acceptable.
De la même façon, le gouvernement nigérian a proposé au Club de Paris un rachat d’actions au prix du marché – une proposition qui s’est avérée assez proche de l’accord final obtenu. Cependant, la proposition, qui avait été divulguée de façon informelle au cours des Assemblées de Printemps de la BM et du FMI 2004, a débouché sur une solution complètement indépendante des procédures du propre Club de Paris, remettant donc en question le Club de Paris en tant qu’institution. Pour éviter ce scénario, les membres du Club ont alors accepté les grandes lignes quantitatives de la proposition, alors qu’ils avaient jusqu’alors établi que le Nigeria n’aurait droit à aucune annulation partielle, notamment au regard de sa position de huitième plus gros exportateur de pétrole du monde.
• Les parlements peuvent jouer un rôle important, s’ils deviennent un élément actif de la stratégie de négociation du pays. Ils peuvent surtout renforcer la position du gouvernement, en prévenant légalement toute rétractation.
La « Ley Cerrojo » argentine a empêché le gouvernement d’améliorer l’offre finale faite à ses obligataires. Bien que la loi n’ait certainement pas été promulguée contre la volonté de l’administration Kirchner, elle a permis aux négociateurs du gouvernement d’échapper aux critiques des créanciers. Au Nigeria, le parlement a joué un rôle comparable, en limitant les montants que le gouvernement est autorisé à dépenser en service de dette envers les créanciers du Club de Paris. En outre, plusieurs ministres influents ont joué un rôle actif en expliquant la stratégie du Nigeria sur la dette aux principaux créanciers du pays.
En revanche, en Equateur, les membres du congrès n’ont jamais pris la peine de s’intéresser au problème de la dette de très près ; bien connus pour leur forte tendance au clientélisme politique, ils s’en sont tenus aux négociations leur permettant d’assurer le financement de leurs circonscriptions respectives.
• L’opinion publique est un facteur non négligeable
En Argentine, 85-90% du public ont soutenu la stratégie de non-paiement. Cela s’explique par les souffrances endurées par une grande partie de la population à cause des stratégies économiques calamiteuses de Menem et de l’administration intérimaire qui lui a succédé, en particulier sur le thème de la dette. L’administration Kirchner a réussi à renforcer ce sentiment et à le convertir en soutien populaire pour sa stratégie. Les débats publics nigérians sur la question de la dette étaient nettement moins tranchés, mais sont globalement allés dans le même sens. Les gouvernements ont donc tout intérêt à expliquer leurs stratégies au grand public et à recherche un soutien au-delà des décisions parlementaires.
• Les pays doivent développer une politique économique solide en-dehors des traditionnelles recettes des IFI, pour ne pas devenir dépendants des avis et des financements de ces dernières. L’Argentine connaît une reprise économique depuis 2002, grâce à la mise en œuvre de politiques “hétérodoxes” rejetées par le FMI, comme les contrôles de capitaux, des taux de change multiples, des prix de matières premières peu élevés, un niveau de dépenses publiques élevé et soutenu, etc. Le fait que la reprise économique ait été provoquée par les propres politiques du gouvernement argentin est un facteur capital qui a permis au pays d’avoir plus de pouvoirs dans les négociations et de ne plus être limité par les conditionnalités attachées aux programmes du FMI.
De manière moins conflictuelle, le programme NEEDS du Nigeria a également eu le potentiel politique d’une telle stratégie « faite maison », et a aidé à renforcer la position du gouvernement au sein du pays ainsi que dans les négociations.
Les facteurs d’échec :
• Un gouvernement faible dans son pays n’aura pas les capacités d’affronter les créanciers
Aux Philippines, dans les années 1990, certains pans du gouvernement ont suggéré une position plus ferme envers un allègement de dette, notamment au regard de la légitimé contestable des dettes issues de projets tels que la centrale nucléaire de Bata’an. Cependant, le Président Aquino, qui souhaitait alors s’assurer un soutien international pour faire face à la forte opposition de la gauche et de l’extrême droite dans le pays, n’était pas disposé à faire de vagues auprès des créanciers. Paradoxalement, cela a été présenté comme un effort visant à assurer l’afflux continu de monnaies fortes, alors qu’il n’y avait en réalité aucun afflux de capitaux.
• Les parrains peuvent être nuisibles
Aux Philippines, le gouvernement américain a joué un rôle très important à l’époque où le pays envisageait une stratégie plus vigoureuse sur la dette. Loin du rôle constructif du Royaume-Uni au Nigeria (voir plus haut), l’influence américaine a fortement découragé le gouvernement philippin de prendre des mesures plus fermes.
• L’intégrité personnelle et les ambitions des négociateurs sur la dette sont un réel problème et peuvent saper la position d’un pays débiteur.
Aux Philippines, les représentants financiers et ceux de la Banque Centrale étaient très étroitement liés à des capitaux financiers nationaux et internationaux. Ils avaient la même conception du monde, la même formation, et la même culture, que leurs homologues du côté des créanciers.
Concernant l’Equateur, il a été rapporté que diverses personnes qui avaient été impliquées dans des négociations avec des créanciers (bilatéraux) étaient candidates à l’emploi auprès des IFI et d’autres institutions prestigieuses et payant bien, contrôlées par les créanciers du pays. Leur engagement personnel à adopter une position ferme vis-à-vis des créanciers était donc limité. Les participants de la conférence, à l’instar d’autres pays, ont demandé que les négociateurs aient l’interdiction de postuler auprès des IFI pour une période de 10 ans, par exemple. Aucun pays n’a toutefois mis en œuvre de telles restrictions jusqu’à ce jour.
Les participants ont également souligné le cas – rare – d’un membre d’une IFI ayant évolué vers un poste clé du côté des pays débiteurs : la Ministre des Finances nigériane Ngozi Okonjo-Iweala, ancienne employée de haut rang de la Banque Mondiale, a en effet usé de son prestige au sein des institutions de Washington pour recueillir un soutien technique et politique pour la stratégie de son pays.
De façon plus générale, il ne faut pas sous-estimer l’influence de l’hégémonie de la pensée des créanciers sur la formation des économistes et du personnel du DMO partout dans le monde. Les hauts cadres sont souvent formés aux Etats-Unis ou dans d’autres grands pays créanciers, et ne sont donc pas enclins à remettre en cause la légitimité des stratégies de paiement.
Elément hors stratégie
• Les rôles des IFI dans la gestion de la dette ne sont pas toujours très clairs, mais reflètent la multiplicité des rôles des institutions envers les pays débiteurs.
Dans le cadre du processus PPTE, les IFI ont tendance à exagérer les revenus des pays débiteurs, afin de réduire les montants nécessaires d’allègement de dette, que les institutions doivent en grande partie fournir elles-mêmes. Dans les pays présentés au cours de la conférence, les évaluations des IFI tendaient à être déterminées par les intérêts de ces dernières, de façon moins évidente cependant :
Le FMI s’était montré très positif sur les perspectives de croissance globale de l’Argentine dans les années à venir en estimant cette dernière à 4%, alors que la croissance annuelle moyenne des 60 dernières années a été de 2%. Cela était évidemment destiné à rendre les conditions de conversion proposées plus satisfaisantes pour les créanciers, et à les convaincre que le remboursement du solde de dette à payer serait d’autant plus assuré. Cependant, cela a eu des conséquences sur la soutenabilité du programme d’aide entre le Fonds et l’Argentine, que le gouvernement de Kirchner a fini par annuler.
Jürgen Kaiser, erlassjahr.de, 21.8.06 avec les contributions de Filomeno Santa Ana, Alejandro Vanoli et Jaime Delgadillo.
REFLEXION : Les ACE doivent rendre des comptes
Les ACE doivent rendre des comptes
Le lundi 21 août dernier, la Russie a remboursé l’intégralité de sa dette de la période soviétique aux membres du Club de Paris. L’accord selon lequel elle a pu procéder à ce remboursement avait été signé deux mois plus tôt, après que l’Allemagne – le principal créancier de la Russie – avait accepté la demande de la Russie. Sur un total de 22 milliards de USD de dettes remboursés par la Russie à ses créanciers, plus de 15 milliards de USD sont remboursés à l’Allemagne. L’échéancier de remboursement précédent prévoyait que la Russie rembourserait ses dettes en 2020 seulement, avec un taux d’intérêt de 7%. Ce scénario ayant été abandonné, tous les créanciers ont reçu une prime de remboursement anticipé de 1 milliard de USD en plus des 22 milliards de USD.
Près de 95% de la dette bilatérale de la Russie étaient des dettes de crédits à l’exportation. Le remboursement anticipé signifie donc que plus de 21 milliards de USD ont été payés aux Agences de Crédit à l’Exportation (ACE) des Etats créanciers. Etant donné que le Nigeria avait auparavant versé plus de 12 milliards de USD, les coffres de la plupart des ACE doivent être à présent remplis à ras bord.
Les règlements de l’OMC, de l’OCDE et de l’UE, exigent que toutes les ACE soient rentables sur le long terme. L’important réapprovisionnement actuel des réserves des ACE devrait donc immédiatement donner lieu aux démarches suivantes :
1. Tout reliquat de dette de crédit à l’exportation de pays en développement doit être immédiatement annulé, aux frais des réserves réapprovisionnées des ACE.
2. Il est également grand temps que le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE cesse d’autoriser l’annulation de dettes de crédit à l’exportation aux frais de l’Aide Publique au Développement. Ici encore, les ACE ont largement assez d’argent pour se préparer à d’éventuels défauts de paiements.
3. Enfin, les Groupes de Travail sur les Crédits à l’Exportation (CGE) de l’OCDE doivent développer un système comptable pour toutes les ACE, qui permette de démontrer qu’elles respectent la condition de rentabilité de façon transparente.
Amsterdam, 24 Août 2006.
Wiert Wiertsema,
Senior Policy Advisor
Both ENDS
ACTUALITES : LIBAN : Les Critiques Décrient la Politique du « Ruiner et Prêter »
WASHINGTON, 31 Août (IPS) – Les militants dénoncent la situation du Liban, qui s’apprête à devenir le troisième pays du Moyen-Orient, après l’Irak et les Territoires Palestiniens, à faire l’expérience d’une guerre dévastatrice soutenue par les Etats-Unis, suivie d’un afflux massif de nouvelles dettes illégitimes visant à couvrir les dépenses de reconstruction du pays.
Article d'Emad Mekay
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